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行业众议《慈善法(草案)》

关键词:来源:发布时间:2015-11-27

     11月5日,北师大中国公益研究院在京师大厦三层第一会议室召开《慈善法(草案)》专家研讨会。
    10月30日,《中华人民共和国慈善法(草案)》首次提请全国人大常委会审议。10月31日,草案全文在中国人大网公开,面向社会公开征求意见。
    这是我国首部慈善领域的专门法律,对于推动我国慈善事业健康发展具有重要意义。草案一经公布便引起社会各界热议。
    多场研讨会迅速展开,公益慈善行业、学界、法律界人士纷纷从不同角度对草案进行解读,并提出修改建议。
    本报将这些来自不同领域、不同场合的意见进行了汇总,力图为读者朋友呈现出多角度、多元化的解读场景。
    11月5日,由北师大中国公益研究院主办的《慈善法(草案)》专家研讨会在京举行。
    中国公益研究院助理院长章高荣首先介绍了《慈善法》草案起草的立法背景。他认为,草案确定的慈善组织直接登记制度、对管理成本限制可依约定突破、慈善组织运行两年后向民政部门申请获得公募资格等问题相较于现有制度都有很大进步。但他同时表示,目前仍存在一些值得探讨的问题:
    第一,慈善组织的门槛已经降低,但后续的配套措施不足,包括税收待遇和募捐方面;第二,慈善信托的制度设置很宽松,会不会导致慈善信托的名义被滥用;第三,对于募捐的区域限制、网络募捐的注册层级限制以及对个人公开募捐的限制是否合理。

    专家认为,此次《慈善法》的立法过程是中国开门立法的典范,现有的草案内容反映了之前起草论证过程中提到的一些建议,慈善组织准入条件、募捐资格和信息公开等相关规定也有了很大的进步,草案对社会实践中出现的问题也有所回应。而相关问题所引发的讨论也对普及慈善产生了积极影响。
    但也有专家表示,法律条文的表述中还有很多模糊不清的地方,比如草案中出现的“城乡社区组织”等一些法律概念并没有清晰界定。此外草案还有一些前后条文不一致的地方,如第25条将慈善募捐界定为慈善组织进行的活动,但后面又对个人的募捐行为进行规定,而类似“投资方案应当经决策机构组成人员三分之二以上同意”在现实中缺乏可操作性。
    对于目前各方讨论较多的公募权问题,大部分专家认为对慈善组织公开募捐的权利不应该进行地域上的限制,应该有市场竞争的思维,有能力募到款项的组织就应该允许其募捐,对网络募捐的限制也落后于现实。
    对于慈善募捐的受益人是否需要限定为不特定的人,一些专家认为应该考虑中国的现实,将为特定人发起的募捐也纳入到慈善募捐的范畴。专家表示,慈善组织应该具有公益性,为公共利益服务、符合公益性的才享有慈善冠名权、公募权和税收优惠。对于慈善法能否禁止个人公开募捐,多数专家认为慈善法不应过多地介入私人领域,不应因为存在个别的欺诈行为就一律禁止个人募捐。
    对于慈善组织普遍关心的税收减免问题,与会专家也讨论了在税收法定原则下,《慈善法》如何更好地明确慈善组织享受税收优惠的权利。多数专家认为,慈善组织的税收待遇问题应由税法统一规定,但相关制度在制定过程中不应仅由财政和税务部门主导,《慈善法》对慈善组织享受税收优惠待遇的权利应该更加明确。
    对于实践中很多慈善组织难以领取公益事业捐赠票据的问题,法学专家表示,法律不仅需要明确慈善组织开具捐赠票据的义务,也需要明确规定其领取捐赠票据的权利,从而为慈善组织提供主张该项权利的依据。
    目前,社会上关于该草案最大的争议点在于第三十一条“禁止个人公开募捐”。有观点认为这一条款剥夺了个人自救的权利,但也有人认为个人自救的公募不属于慈善募捐,因而并不受慈善法管辖。
    对此,中国公益研究院慈善法律中心副主任黎颖露撰文称,该争议主要源于草案中未予以清晰界定的“慈善募捐”的概念,即是否必须以“不特定人”受益为目的。她认为,从国际经验来看,比如英国和美国都在法律中明确提到只有以不特定受益人为目标才能被认定为慈善募捐,而有特定受益人只能被认定为普通赠与。按此标准,慈善募捐自然是以不特定人的利益开展的募捐,个人自救显然不在其列。
    11月6日下午,清华大学公益慈善研究院召集了三十余位专家学者、公益从业者、立法工作者,对《慈善法》草案进行研讨。
    研讨会上,来自学界的多位专家对草案予以了肯定。清华大学公益慈善研究院院长、清华大学公共管理学院NGO所所长王名表示:“此前希望达到的三个要求:解决问题、有战略高度、整体上为其他立法留有余地,基本上都实现了。”
    北京大学非营利组织法研究中心执行主任金锦萍也认为草案亮点颇多,回应了现实需要和公众期待。
    此外,来自全国人大内务司法委员会内务室的杜榕回应了对第三十一条关于个人募捐的争议条文。杜榕认为这一条其实是限制了个人进行公开的公益募捐。没有法人形式的情况下,公开向社会做公益募捐,无法区分财产性质,使用也完全靠一个人的良心,而不是制度。但个人的求助行为不在此列,是不受限定的。
    多个问题待讨论
    ■学界
    声音>>>
    北京师范大学中国公益研究院助理院长章高荣
    总体来讲草案有很大的进步,比如,慈善组织登记的门槛已经降低,只要符合7个条件就可以,而且取消了业务主管。第二个进步之处是支出比例上,包括行政支出等。此外放开公募也是很大的进步,公募现在存在的争议是两年时限的问题,现在基本上只要满足两年的条件就没有任何门槛。而草案突出的亮点是慈善信托这一块,其比预想的发展更快,这跟税收优惠也有很大的关系。
   《慈善法》草案的进步处虽然不容置疑,但还有几个问题。
    第一,进入慈善行业的门槛很低,但后续匹配措施不足,包括税收和募捐等方面。有些方面对慈善组织的要求反而比较宽松,比如资产管理、支出比例等。
    第二,慈善信托。因为慈善信托现在不被协议约束,只要想做就可以做,可能会导致慈善信托的名义被滥用,进而导致慈善信托丧失合法性。
    第三,是募捐。比如两年时限的问题,很多机构在注册时就希望获得这个资格。而且对募捐进行区域限制会导致很多机构都想在省级层面或者国家层面进行注册,这与现实是很矛盾的。
    关于网络募捐也存在众多问题:比如个人能不能网络募捐的问题;另外只有省级以上慈善组织才可以公开募捐,不是省级以上的组织只能在民政部门指定的平台上进行募捐,这一点有没有现实可操作性?
    对省级和非省级组织在立法上进行区别的理由是什么,也是讨论的重点。
    还有税收问题,但这个问题改革的可能性很小,因为所有与税收相关的内容都需要全国人大来定。这对于《慈善法》的制定也很重要。
    中国社科院社会政策研究中心副主任杨团
    各界对慈善法都有需求,因此立法应对此进行考虑,评判一部法律好不好的标准是它能解决多少实际问题,能不能回应体制的需求。
    草案在创新上没有考虑国际社会的经验,对法人的定义非常不清晰,要考虑跟国际接轨。必须打好民法基础,稳固慈善法的地位,这是一个法律问题,也是一个核心问题,跟社会制度相关,也跟未来中国很多组织的改革相关。
    国家税务总局税收科学研究所副所长靳东升
   《慈善法》涉及了具体的税收政策,而税收问题有专门的法律规定,草案中虽没有大的突破,但某些方面也有进步,比如税额的结转问题、受益人符合条件享受税收优惠等,这些以前并没有涉及。不过税收政策在具体落实和执行层面也很复杂。
    做慈善需要良好的社会秩序、较高的公众道德、明确的法律观念,而我国还需要一个逐渐完善的过程。慈善法对相关行为进行规范,税收管理上也会方便很多。
    另外还存在法一出来就过时的问题,比如88条提到有关部门办理优惠手续,现在已经不需要办理优惠手续了,符合条件就可以享受,所以法律应与时俱进。
    基本实现预期要求
    清华大学公益慈善研究院院长、清华大学公共管理学院NGO所
    所长王名
    北京大学非营利组织法研究中心执行主任金锦萍
    对慈善法的出台,我们投入了前所未有的热情。此前希望达到的三个要求:解决问题、有战略高度、整体上为其他立法留有余地,基本上都实现了。并且有一定的超前性,对之后的立法提出了更高要求。
    公益慈善还是慈善,这是一个大问题。现在的行文中,有些地方用“慈善”用得比较勉强和尴尬,比如慈善信托、慈善服务,换成公益好一些,很多组织也会认为自己是公益组织,不是慈善组织。两者当然是有区别的,慈善更强调动机,公益更强调受益。
    财产安排是一个核心问题,但没有太多涉及。《公益事业捐赠法》中讲的社会公共财产是更进步的:“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产,受国家法律保护,任何单位和个人不得侵占。”它是特殊的受保护财产。
    监督管理方面,能否用监督和“问责”或者其他说法,而不是管理。“管理”还是一个传统的观念。
    草案亮点颇多,回应了现实需要和公众期待。它是慈善领域的基本法,涵盖了组织法、行为法、促进法等内容,并且弥补了原来缺失的募捐、慈善服务等规定。在登记制度上有重大突破,慈善募捐方面,给了慈善组织一个公平获得募捐资格的机会,只要是慈善组织满足条件都可以获得。
    现在草案的慈善组织一章很简约,没有具体规定治理结构。那么应该在哪里规定呢?慈善组织的形态有很多种,要在一个大的法律体系中解决,还是在慈善法中增补?
    慈善信托不再需要批准才能成立,而是备案制度,自然人也可以设立。但是备案制是否合适?据我了解,大陆法系的公益信托一般不采用备案制。
    在慈善服务中,把志愿服务和慈善服务合二为一了,志愿服务是特殊的,主要是人力资源的供给,慈善服务是直接提供需求。单独规定会更理想一些。
    草案对于慈善财产没有专门的规定,但这是非常重要的,它涉及到投资保值、经营性活动等等,建议专章规定。
    ■行业
    声音>>>
    英国在1601年就推出了类似的慈善法。中国制定慈善法意义重大,其将中国传统文化中扶贫济困的传统美德以法律形式扩散到现代公益事业,具有里程碑式的意义。
    虽然现在的法律文本内容比较详细,解释也很紧凑,但仍存在一些问题:
    第一,草案用词不严谨,法律用语不足,不像法律,比如“根据需要可以……”,应避免类似提法。

    第二,相关名称定义不严格,比如公募、私募定义问题。

    第三,草案规定志愿者的服务要签定协议以及志愿者的严密性等,这是过去没有的,这是好现象,但也存在责任不到位问题。比如第54条说信托文件未规定的按照国务院原有关规定,有关规定是什么,责任由谁规定,究竟是按会计法还是专门制定一个慈善组织的标准,这是责任不到位的问题。
    第四,监管的问题,应避免多头监管,因为多头监管会出现谁都监管谁都不负责任的现象。草案提出社会监管、舆论和媒体监管,但要明确相关概念,以及政府在监管中扮演什么角色。
    第五,可操作性问题。不可能操作的尽量不要往里面放,放进去以后对未来法律的严肃性有很大影响。
    中国国际民间组织合作促进会副理事长黄浩明

    中国扶贫基金会专职副会长
    王行最
    应促进慈善信托的发展,突出慈善服务。应对信息进行适当披露,一方面是针对政府的,一方面是针对公益组织的。
    关于募捐资格,我们一直在探讨慈善本身是个民间行为,政府公权力不应该介入的问题,应间接地把政府排除在外。不应该做行政性区域性的限制,而应该有市场倾向,而且对于网络募捐也无法进行限定。实际上,设立这一限制还是老旧行政思想在作怪。只要有资格、有能力,遵守法律,就可以在全国募捐。因此这一点草案落后于现实。
    另外一个问题是对受益人和慈善支出要不要规定。还有关于慈善组织走出去,不光是税收的问题,相关法律都是空白。
    中国社会组织促进会秘书长助理黄真平
    全世界来看,社会工作都是在做慈善事业,但《慈善法》草案只提了一句,志愿者却无处不在。出现这种现象的原因,可能是立法工作人员不了解社会工作,或者目前社会工作发展程度不足以引起重视。未来趋势上来看,国家也会对社会工作立法,但在没有社会工作领域法律的阶段,如果在《慈善法》中能有一些鼓励性规定,对行业发展和专业化会很有帮助。
    在慈善信托的落地监管上,还是应该结合现有行政部门情况进行规定,否则没有监管主体,容易互相推责。
    声音>>>
    ■法律界
    青岛大学法学院教授李芳
   《慈善法》应当为公益慈善法,公益二字是用来界定慈善的,也就是说《慈善法》必须指向公益法。第一章总则部分有非常明确的规定,慈善组织救助活动的范围已经从弱势救助扩展到教科文卫体,但它的服务对象、受益人的是否指向公众利益,这一点并不明确。这也导致后面各个章节出现了相互矛盾的规定。所以,《慈善法》目前最重要的任务就是解决定位问题,定位准确很多具体的问题、具体的矛盾都会迎刃而解。
   《慈善法》应当赋予慈善组织五项权利:一、冠名权,以慈善法为依据,具有公益性才可以享有。二、公募权,慈善组织应该享有公募权,指向公众利益才能拥有公募的权利。三、免税权,因为是提供公共服务,所以应该享有免税权,至少要赋予其申请免税的权利,这一点法条并不明确。四、申请领取捐赠发票的权利,慈善组织有权向税务部门申请领取正规的捐赠发票,不给的话可以申诉。五、政府优先购买的权利,因为其自身的公益性质,公益性组织具有优先接受购买服务的权利。
    中国社科院法治所邓丽
    草案对关联交易有所放开,立场是好的,但是不是放太开了?还需要斟酌尺度。
第八条和一百一十四条,共同构成慈善组织准入制度构建,是一种突破,但突破还不够彻底。是否可以加入备案制度,纳入更多组织?慈善服务体系理得不够成熟,稍显混乱。
    北京师范大学法学院讲师马剑银
    草案有进步但也有倒退,比如把募捐放在了捐赠前面,这是完全违反逻辑的——很显然捐赠的范围要比募捐广,先有捐赠再有募捐。而且在某种意义上来说,这部法的行为意义也被削弱了。在关于政府部门的责任方面,整部法律只用一条(113条)介绍政府所有的法律责任。但实际上有很多责任是需要在法律责任中列举的,而且应该把这一条放在最前面,这是一个很重要的问题。
    全国人大内务司法委员会
    内务室干部杜榕
应促进慈善信托的发展,突出慈善服务。应对信息进行适当披露,一方面是针对政府的,一方面是针对公益组织的。
关于募捐资格,我们一直在探讨慈善本身是个民间行为,政府公权力不应该介入的问题,应间接地把政府排除在外。不应该做行政性区域性的限制,而应该有市场倾向,而且对于网络募捐也无法进行限定。实际上,设立这一限制还是老旧行政思想在作怪。只要有资格、有能力,遵守法律,就可以在全国募捐。因此这一点草案落后于现实。
    另外一个问题是对受益人和慈善支出要不要规定。还有关于慈善组织走出去,不光是税收的问题,相关法律都是空白。